呼吁：我國稀土總量控制指標區分輕重稀土資源進行管控
呼吁：我國稀土總量控制指標區分輕重稀土資源進行管控
——放開或逐步放開我國輕稀土資源管控
對保護性離子型稀土礦種繼續實行總量控制指標管理
郭詠梅 孟慶江 楊麗 張文燦 張安文 王曉鐵
一、稀土總量控制指標政策由來
我國稀土礦產品和稀土冶煉分離產品總量控制指標最早的法律依據是1986年頒布的《中國礦產資源法》[中華人民共和國主席令（六屆第36號）]第十五條規定，這條規定是一條原則性的法律條款。1991年，國務院發布《關于將鎢錫銻離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》，明確了離子型稀土礦為國家實行保護性開采的特定礦種，規定實行礦產品的生產總量控制計劃管理；2005年，國務院發布《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》，將保護性開采特定礦種從離子型稀土礦擴展為國內所有稀土礦，從2006年起，開始對全國稀土礦開采企業下達稀土開采總量控制指標；2011年5月，國務院發布了《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，指出要完善稀土指令性生產計劃管理；2012年6月，工業和信息化部研究制定《稀土指令性生產計劃管理暫行辦法》，明確了稀土指令性生產計劃從稀土礦產品和稀土冶煉分離產品兩方面進行管理，對稀土礦產品和稀土冶煉分離產品向各省下達指令性生產計劃。2014年起，工業和信息化部在下達第一批稀土生產總量控制計劃時，將以前的“稀土生產指令性計劃”改為“稀土生產總量控制計劃”，并沿用至今。
二、稀土總量控制管理政策運行狀況
1 稀土總量控制指標與下游稀土產品需求量差距較大
我國稀土產業經過60多年的發展，在國家產業政策的支持下，通過應用技術和工藝的不斷進步，形成了“資源開采→稀土冶煉分離→稀土材料及終端應用→環境保護及資源回收利用”的完整產業鏈，我國也成為全球稀土資源量、生產量、應用量和出口量第一的稀土產業大國，在全球稀土冶煉分離產品和部分功能材料、應用產品中占據了主導地位。但是，工業和信息化部2012年制定的《稀土指令性生產計劃管理暫行辦法》中稀土礦產品和稀土冶煉分離產品的總量控制計劃已無法達到當初《中國礦產資源法》第十五條規定的保護性開采的初衷，特別是近幾年稀土總量控制指標的數量遠遠不能滿足下游應用對稀土產品的需求量，間接導致了違法違規生產和進口的稀土產品來補充市場需求，不符合由市場來配置資源的國家戰略方針。表1的數據顯示，自2016年起，需求量高于控制指標超7萬噸/年，差值增加趨勢明顯。在《稀土行業發展規劃（2016-2020）》中設定了到2020年冶煉分離產品總量控制在14萬噸（REO，以下數據均為REO），“十三五”期間稀土行業的實際運行情況也證明該目標對稀土下游應用市場的需求預期不足。
表1 2006-2019年中國燒結釹鐵硼對稀土的需求與總量控制計劃對比
年份 | 稀土礦總量控制指標（噸） | 燒結釹鐵硼稀土礦需求估算（噸） | 差（噸） |
2006 | 86520 | 61815 | 24705 |
2007 | 87020 | 66409 | 20611 |
2008 | 87620 | 63577 | 24043 |
2009 | 82320 | 71701 | 10619 |
2010 | 89200 | 96856 | -7656 |
2011 | 93800 | 103065 | -9265 |
2012 | 93800 | 101823 | -8023 |
2013 | 93800 | 100581 | -6781 |
2014 | 105000 | 180053 | -75053 |
2015 | 105000 | 173844 | -68844 |
2016 | 105000 | 175086 | -70086 |
2017 | 105000 | 183778 | -78778 |
2018 | 120000 | 192470 | -72470 |
2019 | 132000 | 228200 | -96200 |
2020 | 140000 | 241300 | -101300 |
（注：未考慮添加其他稀土元素，2006年-2018年依據朱明剛教授數據，2019年-2020年郭詠梅統計估計。） | |||
2 “一刀切”的粗放式管理模式制約高質量創新發展
根據中國稀土行業協會的統計數據，我國2017年、2018年、2019年和2020年冶煉分離產品的生產量分別為17.5萬噸、18萬噸、20萬噸、22萬噸（預測），而我國2017年、2018年、2019年和2020年工信部下達的稀土冶煉分離產品總量控制指標分別為10萬噸、11.5萬噸、12.7萬噸、13.5萬噸，與市場需求差距較大。以2019年我國稀土原料市場為例，2019年我國稀土冶煉分離產品大約生產了20萬噸，稀土產品的總量控制計劃的13.2萬噸（REO）僅僅占據原料市場66%左右，而國外進口的緬甸離子礦、美國礦和獨居石礦合計6.1萬噸，占據冶煉產品市場總量的30%，包括國內仍有未受控離子礦和釹鐵硼廢料綜合回收稀土產品，2019年總計有8.7萬噸的稀土產品在市場流通，卻不受該政策的管控。
2021年第一批稀土冶煉分離總量控制指標為8.1萬噸，依據2020年的稀土生產數量及對2021年下游需求預計，2021年第二批稀土冶煉分離總量控制指標至少達到13萬噸才能與市場需求匹配。
目前稀土總量控制指標只對六大稀土集團下達，可喜的是進口的離子礦、美國礦大部分也由稀土集團公司分離加工，但進口獨居石礦和一部分美國礦、離子礦卻不受指標管控，未來美國礦和進口離子礦的供給安全及獨居石礦進口量的增加對我國稀土資源也會產生一定影響，因此，建議稀土總量控制指標依據市場需求和國內及進口資源合理配置動態調整。
3 全球稀土資源多元供應格局下，放開輕稀土資源管控，產業政策引導稀土全產業鏈創新一體化發展
全球稀土資源分布廣泛，可供工業開采的輕稀土儲量更是極其豐富，中國在全球稀土原料供應市場中已不再是一家獨大。據盛和集團公司的最新統計，中國以外稀土項目約63個，其中輕稀土項目50個，重稀土項目13個，截至2019年，全球稀土資源量超過1.2億噸（REO），主要稀土資源國有中國、澳大利亞、美國、俄羅斯、格陵蘭、緬甸、加拿大和越南等。因此，全球稀土資源豐富，鑭鈰資源量巨大。表2數據來自2021年1月《美國地質調查，礦物概要》。
表2 全球稀土礦開采及稀土儲量
國家 | 稀土礦開采量（REO/噸） | 儲量（REO/噸） | |
2019年 | 2020年 | ||
美國 | 28,000 | 38,000 | 1,500,000 |
澳大利亞 | 20,000 | 17,000 | 4,100,000 |
巴西 | 710 | 1,000 | 21,000,000 |
緬甸 | 25,000 | 30,000 | NA |
布隆迪 | 200 | 500 | NA |
加拿大 | — | — | 830,000 |
中國 | 132,000 | 140,000 | 44,000,000 |
格陵蘭 | — | — | 1,500,000 |
印度 | 2,900 | 3,000 | 6,900,000 |
馬達加斯加 | 4,000 | 8,000 | NA |
俄羅斯 | 2,700 | 2,700 | 12,000,000 |
南非 | — | — | 790,000 |
坦桑尼亞 | — | — | 890,000 |
泰國 | 1,900 | 2,000 | NA |
越南 | 1,300 | 1,000 | 22,000,000 |
其他國家 | 66 | 100 | 310,000 |
世界總量 | 220,000 | 240,000 | 120,000,000 |
（注：1 澳大利亞，聯合礦產儲量委員會一致的儲量為2,800,000噸；2 中國產量指標未包含非法的產量。）
2017年美國芒挺帕斯礦（簡稱美國礦）恢復生產后，美國礦進口數量近三年來持續增加，2018年美國礦進口量為2.89萬噸（折REO 1.44萬噸），2019年進口量為4.67萬噸（折REO 2.5萬噸），2020年進口量為7.14萬噸（折REO 4.3萬噸）。國家可以鼓勵符合我國標準的稀土礦進口，但對白云鄂博這樣的富含鐵、稀土、鈮、釷等多種有價元素的輕稀土資源進行管控沒有必要。目前，大量進口的美國礦、獨居石礦等輕稀土資源在國內的加工生產使得擁有世界最大輕稀土資源白云鄂博礦的包鋼集團公司和北方稀土(集團)公司面臨更激烈的市場競爭。為逐步擺脫對我國稀土的依賴，美國政府與澳大利亞萊納斯公司也開始合作輕稀土資源的加工生產，因此，建議以國內稀土資源為主，國外稀土資源為輔，同時警惕國外稀土資源的不可靠、不可持續的因素，注重稀土資源的安全供應保障。
包鋼白云鄂博鐵礦每年開采量大約1000萬噸，隨鐵開采的稀土總量大約有60萬噸（REO），在稀土需求不斷攀升的市場態勢下，由于稀土礦產品總量控制指標的限制，每年只有不到10萬噸的稀土資源得到開發利用，剩余稀土資源只能堆存在尾礦庫，造成已開采的白云鄂博稀土資源不能得到高效利用。立足我國稀土資源保護角度，保持資源供應合理的競爭發展，適量進口與包頭礦綜合成本接近的美國稀土資源是有益的，但從資源綜合利用和經濟角度考量，還是將白云鄂博已經隨鐵開采出的全部稀土資源進行冶煉分離更有利于輕稀土產業鏈的高質量一體化創新發展。
由于鑭鈰資源-拋光材料、儲氫材料、合金材料等下游應用器件產業鏈一直處于需求不旺的發展態勢，從未來長遠發展來看，北方稀土不僅要在冶煉分離端形成高質量產品規模競爭優勢，更重要的是拓展鑭鈰應用領域和做大做強鑭鈰和鐠釹產業鏈。在拓展鑭鈰應用領域方面，既需要北方稀土集團通過產業鏈下游高附加值的核心技術的自主創新并形成供給規模來實現，也需要國家主管部門依據下游功能材料及新材料的市場變化制定上下游不同管理政策，實現大集團公司持久的競爭力和市場話語權。稀土資源保護的真正意義在于稀土產業鏈的掌控，在于稀土資源通過自主創新產生高附加值和高投資回報。豐富的輕稀土資源只在初級產品端通過簡單的控制指標管理已無保護意義，國家需要重新審視該政策管理績效，為輕稀土控制指標管控松綁，放開或逐步放開我國輕稀土總量控制指標，制定適應國際新形勢的變化，制定引導輕稀土資源產業鏈創新應用發展的產業政策。
此外，為彌補稀土中下游產品的短板，保障稀土產業鏈健康持續發展，也需要實行適當的市場配置資源產業政策。吸取2007年和2011年市場的暴漲暴跌對稀土產業造成的不利影響的經驗教訓，冶煉分離產品市場需要一個穩定的經營環境。為長久保持我國稀土產品在國際市場的主導地位，稀土價格合理波動才能為中下游企業提供穩定可靠、價優物美的原料來源，同時，降低稀土資源稅也給上游稀土企業降低生產成本減負松綁。
4 建議對離子型稀土礦種繼續實行總量控制指標的保護性開采管理
不同稀土元素的產業鏈發展態勢在“十四五”期間更加突出，由于高性能的稀土永磁材料在國防軍工、制造、能源、航天航空、通信、醫療等領域應用技術短期無法替代，因此，我國離子礦才是真正意義的戰略性礦產資源。我國贛州地區的離子礦山因環保問題停產多年，我國離子礦的控制指標主要依靠進口的緬甸離子礦完成，同時非法開采依然存在，未來中重稀土資源的戰略安全也存在隱患。減量化技術開發和合理劃定我國離子型稀土資源探礦權和采礦權才是我國南方離子礦保護的實質。
面對國內外新形勢，我國稀土產業優勢和戰略地位不僅體現在稀土資源優勢，更重要的體現在經過努力所形成的稀土冶煉分離技術、稀土材料的產業優勢以及不斷的科技創新形成的稀土材料高端應用領域的新優勢。稀土不稀，重在應用，只有這樣才能真正把我國稀土行業做優、做強、做大，把資源優勢真正轉化為經濟優勢，體現我國稀土的戰略地位。因此，針對目前我國稀土產業在全球稀土供應多元格局下面臨的挑戰，為保持我國稀土供應的絕對主導地位，提高稀土產業高端附加值，呼吁放開或逐步放開輕稀土資源管控，對保護性礦種離子型稀土礦繼續實行總量控制。盡快合理劃定離子型稀土資源探礦權和采礦權，確保離子型稀土礦的有序開采，持續增強我國稀土上游企業的國際競爭力。
